Amerikas Zollsturm ist vielleicht noch nicht vorbei

Man kann sich die Werkzeuge, mit denen die USA Importzölle erheben, wie eine Pyramide vorstellen. Die Schichten näher am Boden sind stärker und schwerer zu verändern.

Auf den obersten Stufen befinden sich die Werkzeuge, die stark sind und schnell wirken, aber auch am leichtesten zusammenbrechen. Der „Gegenzoll“ nach dem Gesetz über internationale Notstandswirtschaftsbefugnisse (IEEPA) ist hier: Schon ein einziges Urteil des Obersten Gerichtshofs hat ihn ungültig gemacht.

Direkt darunter ist der vorübergehende Zuschlag für die Zahlungsbilanz (balance of payments), der Zölle oder Zuschläge auf Importe erhebt, wenn man glaubt, dass die USA ernste Probleme mit der Zahlungsbilanz haben, nach Abschnitt 122. Dieses Werkzeug wurde als Ersatz für IEEPA benutzt, aber wie wir gesehen haben: Es ist auf 15 % begrenzt, dauert höchstens 150 Tage, wurde einmal von einem Gericht für illegal erklärt und läuft schon in diesem Juli ab.

Die schwer zu lösenden Bedrohungen liegen auf den unteren Stufen

Abschnitt 301 erhebt Zölle als Antwort auf Handelspraktiken, die Washington für „unfair“ hält. Er ist die rechtliche Grundlage des Handelskriegs zwischen den USA und China. Dieser Abschnitt hat keine Obergrenze und muss alle vier Jahre verlängert werden, wenn die heimische Industrie einen Antrag stellt. Aber er braucht eine offizielle Entscheidung des Präsidenten, kann vor Gericht angefochten werden und kann von einer nächsten Regierung rückgängig gemacht werden.

Noch tiefer ist Abschnitt 232: Er besteuert ein Importgut, das als Bedrohung für die nationale Sicherheit gilt. Das ist sehr stabil, aber nur auf bestimmte Branchen wie Stahl und Autos beschränkt.

Und am Boden der Leiter – die hartnäckigste Schicht – ist ein Werkzeug, an das in letzter Zeit kaum jemand denkt: Antidumping- und Ausgleichszölle (AD/CVD). Das ist die stabilste Bedrohung von allen Barrieren.

Container hàng hóa tại cảng Cát Lái chiều 4/2. Ảnh: Thanh Tùng

Also, was den unmittelbaren Umfang betrifft, ist Abschnitt 301 die größte Bedrohung. Bis zum Zeitpunkt dieses Artikels hat das US-Handelsbüro (USTR) gleichzeitig drei Untersuchungen nach Abschnitt 301 laufen: eine über „strukturelle Überkapazitäten“, eine über Zwangsarbeit und eine über die Durchsetzung von geistigem Eigentum. Vietnam hat eng darüber gesprochen und die USA gebeten, die Untersuchung bald zu beenden.

Obwohl die USTR kürzlich angekündigt hat, neue Importzölle zu erheben, ist dieses Werkzeug ein Werkzeug des Präsidenten allein, hängt von einer politischen Entscheidung ab und kann durch eine Wahl oder eine Klage beseitigt werden.

Der Unterschied in der Stabilität zwischen den Stufen ist kein Zufall – er spiegelt die Art der rechtlichen Ermächtigung hinter jedem Werkzeug wider. IEEPA, Abschnitt 122, Abschnitt 301 und Abschnitt 232 sind alle enge Ermächtigungen, die für bestimmte Zwecke gemacht wurden: finanzielle Notfälle, kurzfristige Defizite, unfaire Handelspraktiken, nationale Sicherheit nach Branchen. Wenn sie für breite Zölle benutzt werden, können Gerichte sie prüfen, der Kongress sie begrenzen oder die nächste Regierung sie umdrehen.

Antidumping- und Ausgleichszölle halten länger, weil der Kongress Schäden, Standards und Verfahren schon festgelegt hat und die Macht an spezielle Behörden gibt – das Gesetz wird genau wie geplant angewendet, nichts wird gedehnt, und deshalb ist es schwer, es umzudrehen.

„Neuer Protektionismus“

In den fünfzig Jahren nach 1947 hat Amerika immer wieder über Zollsenkungen verhandelt – acht GATT-Runden haben den durchschnittlichen Zoll der USA von den hohen Werten der 1930er Jahre auf eine niedrige einstellige Zahl gesenkt. Aber das Bedürfnis nach Schutz ist nicht verschwunden, sondern hat sich auf andere, schwerer zu verhandelnde Werkzeuge verlagert.

In den 1980er Jahren nannte der Wirtschaftsprofessor Jagdish Bhagwati Antidumping „neuen Protektionismus“, und Professor Michael Finger zeigte, wie ein System namens „fairer Handel“ zum Lieblingswerkzeug des alten Protektionismus wurde: Es wird von Verwaltungsbehörden betrieben, baut keine Zollschranken auf, sondern nutzt Untersuchungen und rechtliche Verfahren, um Importe zu begrenzen.

Die Ziele folgen derselben Logik in jeder Zeit. Als Japans Exporte in den 1980er Jahren boomten, erschien der Schutz in Form von Stahl- und Halbleiterklagen und „freiwilligen“ Exportbeschränkungen. Als China 2001 der WTO beitrat, wurde es schnell das häufigste Ziel von US-Antidumpingzöllen – mit der Methode, es als „Nichtmarktwirtschaft“ (NME) zu bezeichnen, ein Erbe aus dem Kalten Krieg, das für den Sowjetblock gemacht war, jetzt aber gegen China selbst gerichtet ist.

Die Erfahrungen aus Japan und China zeigen: Wenn eine Wirtschaft ihren Marktanteil in den USA vergrößert, werden Handelsschutzmaßnahmen oft häufiger. Vietnam hat den schnellsten Anstieg des Importanteils in den USA im letzten Jahrzehnt, also sollte es diese Tatsache beachten, besonders die NME-Methode, die die USA in der Vergangenheit benutzt haben. Jetzt gibt es keinen großen Zollschild mehr, was passieren kann, ist keine neue Vorhersage, sondern ein Szenario, das schon passiert ist.

„Zoll“ auf Nichtmarktwirtschaft

Weil Washington nicht anerkennt, dass die Preise in Vietnam den Markt widerspiegeln, wird das US-Handelsministerium (DOC) nicht die tatsächlichen Kosten vietnamesischer Unternehmen benutzen, um zu berechnen, ob „Dumping“ vorliegt. Stattdessen rekonstruieren sie die Kosten Vietnams auf der Grundlage der Preise eines „Ersatzlandes“ (surrogate country), das sie selbst wählen – das kann Indien, Indonesien, die Philippinen oder