Der Zoll-Sturm aus den USA ist noch nicht vorbei

Man kann sich die Werkzeuge der USA für Import-Zölle wie eine Pyramide vorstellen. Je näher am Boden der Pyramide, desto stabiler und schwerer zu ändern ist das Werkzeug.

Ganz oben sind die starken Werkzeuge, die schnell handeln. Aber sie fallen auch am leichtesten. Der "Gegenzoll" nach dem Gesetz IEEPA (Gesetz über internationale wirtschaftliche Notstandsbefugnisse) ist dort: Nur ein einziges Urteil des Obersten Gerichts kann ihn ungültig machen.

Direkt darunter ist Abschnitt 122. Das ist ein zeitlich begrenzter Aufschlag für die Zahlungsbilanz. Die USA können damit Zölle erhöhen, wenn sie ein ernstes Problem mit der Zahlungsbilanz haben. Dieses Werkzeug soll IEEPA ersetzen. Aber es hat Grenzen: maximal 15 Prozent, maximal 150 Tage. Ein Gericht hat es schon einmal für illegal erklärt. Und es läuft noch im Juli dieses Jahres aus.

Die schwer zu entfernenden Gefahren liegen auf den unteren Stufen

Abschnitt 301 erhebt Zölle als Antwort auf Handel, den Washington für "nicht fair" hält. Das ist die rechtliche Basis für den Handelskrieg zwischen den USA und China. Dieser Abschnitt hat keine Obergrenze. Er muss alle vier Jahre verlängert werden, wenn die Industrie im Land das beantragt. Aber er braucht eine offizielle Entscheidung des Präsidenten. Man kann dagegen vor Gericht klagen. Und eine neue Regierung kann ihn wieder abschaffen.

Noch weiter unten ist Abschnitt 232. Das ist ein Zoll auf ein einzelnes Import-Produkt, das als Gefahr für die nationale Sicherheit gilt. Er ist sehr stabil, aber nur für bestimmte Branchen wie Stahl und Autos.

Und ganz unten - am stabilsten - ist ein Werkzeug, über das man heute wenig spricht: Antidumping-Zölle und Antisubventions-Zölle (AD/CVD). Das ist die stabilste von allen Barrieren.

Container mit Waren im Hafen Cat Lai am Nachmittag des 4.2. Foto: Thanh Tung

Darum ist im Moment Abschnitt 301 die große Gefahr, wenn man auf die Größe schaut. Zum Zeitpunkt dieses Artikels führt die US-Handelsvertretung USTR drei Untersuchungen nach Abschnitt 301 gleichzeitig durch: eine über "strukturelle Überkapazität in der Produktion", eine über Zwangsarbeit und eine über die Durchsetzung von Rechten an geistigem Eigentum. Vietnam hat eng darüber mit den USA gesprochen und die USA gebeten, die Untersuchung schnell zu beenden.

Die USTR hat vor kurzem gesagt, dass sie neue Import-Zölle erhebt. Aber das ist ein Werkzeug nur des Präsidenten. Es hängt von einer politischen Entscheidung ab. Und es kann durch eine Wahl oder eine Klage wieder abgeschafft werden.

Der Unterschied in der Stabilität zwischen den Stufen ist kein Zufall. Er zeigt die rechtliche Erlaubnis hinter jedem Werkzeug. IEEPA, Abschnitt 122, Abschnitt 301 und Abschnitt 232 sind enge Erlaubnisse für einen speziellen Zweck: finanzielle Notfälle, kurzfristiges Defizit, Antwort auf einen unfairen Handel, Schutz der nationalen Sicherheit für eine Branche. Wenn man sie für breite Zölle benutzt, können Gerichte sie prüfen, der Kongress kann sie begrenzen oder die nächste Regierung kann sie ändern.

Antidumping und Antisubvention wirken länger. Der Kongress hat schon Schaden, Standards und Verfahren definiert und gibt die Macht an spezielle Behörden. Das Gesetz wird genau so angewendet, wie es gedacht ist. Nichts wird gedehnt. Darum ist es schwer, es wieder abzuschaffen.

"Neuer Protektionismus"

In einem halben Jahrhundert nach 1947 haben die USA immer wieder über niedrigere Zölle verhandelt. Acht Verhandlungsrunden im GATT haben den durchschnittlichen Zoll der USA von den sehr hohen Werten der 1930er Jahre auf heute einen niedrigen einstelligen Wert gebracht. Aber der Wunsch nach Schutz ist nicht verschwunden. Er hat sich nur zu anderen Werkzeugen bewegt, über die man schwerer verhandeln kann.

In den 1980er Jahren nannte der Wirtschaftsprofessor Jagdish Bhagwati Antidumping den "neuen Protektionismus". Und Professor Michael Finger zeigte, wie ein System mit dem Namen "fairer Handel" zum Lieblingswerkzeug des alten Protektionismus wurde: Es arbeitet über Verwaltungsbehörden, baut keine Zollmauern, sondern benutzt Untersuchungen und rechtliche Verfahren, um Importe zu begrenzen.

Auch die Ziele folgen der gleichen Logik in jeder Zeit. Als der Export aus Japan in den 1980er Jahren stark wuchs, zeigte sich der Schutz in Form von Klagen über Stahl und Halbleiter und "freiwilligen" Vereinbarungen zur Begrenzung von Exporten. Als China im Jahr 2001 Mitglied der WTO wurde, wurde das Land schnell zum häufigsten Ziel für US-Antidumping-Zölle in der Welt - mit der Methode "Nicht-Marktwirtschaft" (NME). Diese Methode ist ein Erbe aus dem Kalten Krieg. Sie war für den Sowjet-Block gedacht und richtet sich jetzt gegen China.

Die Erfahrung mit Japan und China zeigt: Wenn eine Wirtschaft ihren Anteil in den USA immer mehr vergrößert, gibt es oft mehr Handelsschutz-Maßnahmen. Vietnam ist das Land, dessen Anteil an Importen in die USA im letzten Jahrzehnt am schnellsten gewachsen ist. Vietnam muss diese Realität beachten. Besonders muss es auf die NME-Methode achten, die die USA in der Vergangenheit benutzt haben. Jetzt gibt es keinen allgemeinen Zoll-Schutz mehr. Was als Nächstes passieren kann, ist keine neue Prognose, sondern ein Szenario, das es schon einmal gegeben hat.

"Steuer" auf die Nicht-Marktwirtschaft

Weil Washington die Preise in Vietnam nicht als Marktpreise anerkennt, benutzt das US-Handelsministerium (DOC) nicht die echten Kosten der vietnamesischen Firmen, um zu berechnen, ob "Dumping" vorliegt. Stattdessen berechnet es die Kosten von Vietnam neu. Es benutzt dafür die Preise eines "Ersatzlandes" (surrogate country), das es selbst wählt - das kann Indien, Indonesien, die Philippinen oder ein anderes Land sein.