Kein Mensch organisiert Flächen und Geld für schnelle Projekte so gut wie die lokalen Chefs in China. Aber ihr Traum von gestern kann heute ein Albtraum werden. Was kann Vietnam von diesem Weg lernen?

Ein starker Staat? Nicht nur das

Viele Menschen denken: Chinas Erfolg in den letzten Jahrzehnten kommt von einer starken Zentralregierung. Diese Regierung hat einen großen Konsens, sie kann schnell entscheiden und gut umsetzen. So kann sie viele Ressourcen mobilisieren, sehr schnell Infrastruktur bauen und die Industrie und das ganze Land zum Wachstum führen.

Aber in Wirklichkeit kommt der größte Grund für den Erfolg aus einer anderen Reform: Die Zentralregierung hat weniger Macht bekommen. Sie hat Macht abgegeben.

Mehr Macht für die Bauern - der erste Traum

Von der Planwirtschaft zum Vertrag mit dem Haushalt

Die erste große Reform war der Wechsel von der Planwirtschaft zum System "Khoán hộ" (Vertrag mit dem einzelnen Haushalt). Wie in Vietnam lag früher die Organisation der Produktion in China bei den kollektiven Wirtschaftsorganisationen.

Dann kam das neue System: Das Land wurde nicht privatisiert. Aber die Bauern bekamen das Recht, die Produktion selbst zu organisieren. Und sie durften den Gewinn behalten, der nach der Erfüllung ihrer Pflicht übrig blieb.

Was die Forschung zeigt

Eine Studie von Zhu Keliang und Roy Prosterman hat 1.962 Haushalte auf dem Land in 17 wichtigen Agrar-Provinzen untersucht. Das Ergebnis: Wenn Bauern das Recht haben, das Land lange und stabil zu nutzen, dann investieren sie mehr in das Land für die mittlere und lange Frist. Das führt zu einer effizienteren Landwirtschaft und mehr Orientierung am Markt [1].

In den ersten vier Jahren der Reform stieg die Produktivität der Landwirtschaft um 50%. Das Einkommen der Menschen auf dem Land in China stieg im Zeitraum 1979 bis 1984 im Durchschnitt um 11% pro Jahr [2].

Neue private Wirtschaft entsteht

Als die Produktion größer wurde, brauchten erfolgreiche Haushalte schnell mehr Arbeiter von außerhalb der Familie. Damals war das nach der Politik noch nicht erlaubt, weil das Einstellen von Arbeitern als kapitalistische Ausbeutung galt. Aber die Produktionsformen, die größer als ein Haushalt waren, zeigten ihre Effizienz. Später wurden sie legalisiert und wurden zur Privatwirtschaft [3].

Bild: Bauern bei der Ernte. Foto: Wikicommons

Die Landwirtschaft hilft der Industrie

Die Erholung der ländlichen Wirtschaft war die Basis für die Industrialisierung. Die Lebensmittelproduktion stieg und das Einkommen stieg. So wurden hunderte Millionen Bauern-Haushalte zu einem Konsumentenmarkt. Gleichzeitig wurden viele Arbeiter auf dem Feld frei und konnten in die Stadt und in die Industriegebiete gehen [4].

Die Zahl der Arbeiter vom Land, die in Unternehmen arbeiteten, stieg von 28 Millionen im Jahr 1978 auf fast 100 Millionen im Jahr 1988. Das ist mehr als das 3,5-Fache nach 10 Jahren [5].

Zuerst arbeiteten sie für Unternehmen an ihrem eigenen Wohnort. Danach zogen sie in die Küstenregionen. Das sind heute die wirtschaftlich am stärksten entwickelten Regionen in China.

So hat die Übertragung des Rechts, die Produktion auf dem eigenen Produktionsland zu organisieren, der Wirtschaft geholfen. Die Wirtschaft war vorher durch die Planwirtschaft erschöpft. Jetzt konnte sie wieder aufstehen. Das war die Voraussetzung für die spätere Produktion. Die Kaufkraft und die Arbeitskräfte wurden neu verteilt. So gab es Ressourcen für die moderne Industrie und die moderne Stadt.

Diese Übertragung von Rechten schuf die erste Basis, die viele Jahrzehnte später den "Chinesischen Traum" bilden sollte.

Aber diese erste Übertragung hatte eine Grenze: Die Bauern durften nur über die Produktion entscheiden. Aber die lokale Regierung entschied, welches Land ein Acker bleibt und welches Land Industrie- oder Stadtland wird. Dieser Teil der Macht, der noch bei der Regierung blieb, und die Gewinne daraus wurden zum Treibstoff für die zweite Wachstumsrunde der chinesischen Wirtschaft. Aber gleichzeitig war das auch die Quelle für Instabilität viele Jahrzehnte später.

Der "BIP-Wettbewerb" zwischen den "Regional-CEOs"

Die zweite Übertragung von Macht

Die zweite Übertragung von Macht war der Prozess, mehr Raum für Experimente und Organisation der Entwicklung an die lokalen Regierungen zu geben. Das begann in den 1980er Jahren.

Zwischen den Regionen begann ein sogenannter "BIP-Wettbewerb". Dieses Phänomen wird von Huang Yiping, dem Leiter des Instituts für Nationale Entwicklung an der Universität Peking, beschrieben. Er zitiert eine Studie von Professor Zhou Li'an von derselben Universität. Danach bekamen die lokalen Beamten in China die Rolle von "Regional-CEOs" in ihrer Region. Das lokale Wirtschaftswachstum war mit der Chance auf politischen Aufstieg verbunden. So wurden sie zu Generaldirektoren der regionalen Wirtschaft [6] und handelten wie Investoren für Projekte.

In der neuen Reformphase nutzte dieser Mechanismus die Ressourcen relativ effizient. Ein lokaler Chef konnte die Räumung von Flächen anordnen, Strom und Wasser anschließen, Straßen bauen, Industriegebiete gründen und von den Banken und den staatlichen Unternehmen in der Region verlangen, zusammenzuarbeiten.

Der Wettbewerb zwischen den Regionen wurde zu einem Motor für schnelles Wachstum. Viele Entwicklungsländer haben ein Problem: Projekte bleiben nur auf dem Papier, weil die Fähigkeit zur Umsetzung fehlt. Niemand kann Flächen, Kapital und die Fähigkeit zur Umsetzung gleichzeitig und so schnell organisieren wie die lokalen Führer in China.

Die Fähigkeit, Planung, Infrastruktur, Kredite und die Fertigstellung von Projekten zu koordinieren, ist genau die Stärke Chinas, von der Vietnam lernen kann.

Bild: Arbeiter in einer Autofabrik in Guangzhou. Foto: ILO, Lizenz Creative Commons 3.0

Boden wird zu Geld

Die Dezentralisierung gab den "Regional-CEOs" auch eine sehr große direkte Rolle bei der Änderung des Bodennutzungszwecks. Sie wandelten ländliches Land, das dem Kollektiv gehörte, in städtisches Land um, das dem Staat gehört. Dann enteigneten sie es und verteilten neue Nutzungsrechte.

Deshalb hatten lokale Beamte ein Vermögen in der Hand, dessen Preis sie stark erhöhen konnten. Das machten sie durch Entscheidungen über die Planung und durch ihre Investitionen.

Das Problem mit den Steuern

Auf der anderen Seite brachte die Steuerreform im Jahr 1994 große Einnahmequellen zurück an die Zentralregierung. Aber der größte Teil der Verantwortung für die Ausgaben blieb bei den lokalen Regierungen. Viele Aufgaben wurden zusätzlich von der Zentralregierung an die lokalen Regierungen übergeben.

Das bedeutet: Die lokalen Regierungen haben weniger Steuereinnahmen, aber sie müssen mehr bezahlen. Deshalb brauchen sie Geld aus anderen Quellen. Und die wichtigste Quelle ist Boden.

So wird Boden zum wichtigsten Instrument für Wachstum und für Geld. Die lokalen Regierungen verkaufen Nutzungsrechte für Boden, um Geld für Infrastruktur und Projekte zu bekommen.

Traum und Albtraum

Am Anfang war das ein Traum: Schnelles Wachstum, neue Straßen, neue Fabriken, neue Städte. Aber heute kann dieser Traum auch ein Albtraum werden.

Wenn Boden zu teuer wird und wenn zu viel gebaut wird, entstehen Risiken. Es gibt Schulden, leere Wohnungen und Probleme für die Bauern, die ihr Land verloren haben.

Was ist die Lektion für Vietnam?

Der Weg Chinas zeigt zwei Lektionen für Vietnam:

1. Macht abgeben ist gut für Wachstum: Wenn Bauern und lokale Regierungen mehr Rechte bekommen, kann die Wirtschaft schnell wachsen. Die erste Reform gab den Bauern mehr Motivation. Die zweite Reform gab den lokalen Chefs mehr Energie für den Wettbewerb.
2. Aber man muss die Risiken kontrollieren: Wenn lokale Regierungen zu sehr vom Verkauf von Boden abhängig sind, wird das gefährlich. Man braucht klare Regeln für die Planung, für die Finanzen und für die Rechte der Menschen, deren Land genommen wird.

Vietnam kann von der starken Umsetzungsfähigkeit Chinas lernen: Wie man Planung, Infrastruktur und Kredite gut koordiniert. Aber Vietnam muss auch lernen, wie man Fehler vermeidet: Man darf nicht zu abhängig vom Boden als Geldquelle werden und man muss die langfristige Stabilität sichern.

Der chinesische Weg zeigt: Dezentralisierung kann einen Traum bauen. Aber ohne gute Kontrolle kann derselbe Weg auch einen Albtraum bringen.